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OVG LSA: LAGA M 20 ist taugliche Konkretisierung des Gebots der Schadlosigkeit

OVG LSA kippt erstinstanzliche Entscheidungen der VG Halle und Magdeburg – LAGA M 20 TR Boden (2004) ist taugliche Konkretisierung des Gebots der Schadlosigkeit im Sinne von § 7 Abs. 3 KrWG

Das OVG des Landes Sachsen-Anhalt (LSA) hat mit Urteilen vom 07.12.2016 (2 L 17/14, 2 L 21/14 und 2 L 79/14) auf die vom Land Sachsen-Anhalt mit Heinemann & Partner geführten Berufungen eine Klärung der enorm praxisrelevanten Frage herbeigeführt, ob und inwieweit die Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen der LAGA Mitteilung 20 Teil II (TR Boden 2004) vor dem Hintergrund der Tongrubenentscheidung des BVerwG vom 14.04.2005 (Az. 7 C 26.03) und trotz fehlender gesetzlicher Grundlagen behördlich angeordnet werden können.

Diese Anforderungen hatte das für den Vollzug des Bergrechts zuständige Landesamt in Sachsen-Anhalt (LAGB) gegenüber einer ganzen Reihe von Tagebaubetreibern über nachträgliche Auflagen zum jeweiligen (Abschluss-)Betriebsplan auf der Grundlage des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG zur Geltung gebracht. Für die Verfüllung der Abgrabungen unterhalb der durchwurzelbaren Bodenschicht legte das LAGB zum einen – teilweise entsprechend den bodenschutzrechtlichen Vorsorgewerten und im Übrigen auf der Grundlage der LAGA M 20 TR Boden (2004) – Zuordnungswerte von Z 0 / Z 0* im Feststoff und Eluat fest. Zum anderen begrenzte es die für die Verfüllung zugelassenen Abfallarten (auf Bodenmaterial). Etwa die Hälfte der betroffenen Unternehmer klagte gegen die verfügten Änderungen. Drei Verfahren gelangten in die Berufungsinstanz.

Während das OVG in einem der drei Verfahren die Klage insgesamt abwies, hob es in den beiden anderen Verfahren die Bescheide jeweils insoweit auf, als andere Abfallarten als Bodenmaterial von der Verfüllung ausgeschlossen wurden, und wies die Klagen im Übrigen ab. Die Verfügung von Zuordnungswerten von Z 0 / Z 0* im Feststoff und Eluat entsprechend der LAGA M 20 TR Boden (2004) erachtete das OVG somit als rechtlich zulässig. Eine Begrenzung des Schadstoffinventars gemäß Tab. II.1.2.-2 der TR Boden 2004 kann auf die durch die BBodSchV als Konkretisierung der Vorsorgepflicht normierten Vorsorgewerte (§ 9 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 i.V.m. Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV) gestützt werden, soweit diese Vorsorgewerte mit den behördlich festgesetzten Werten übereinstimmen. Insbesondere gelten nach Ansicht des OVG die Vorsorgewerte der BBodSchV auch für das Verfüllmaterial selbst.

Hinsichtlich der ausschließlich in der LAGA M 20 TR Boden (2004) festgelegten Zuordnungswerte schlug das OVG LSA sodann einen interessanten Hacken und setzte sich damit signifikant von einer ebenso aktuellen Entscheidung des VG Aachen ab (Urt. v. 17.11.2016 - 6 K 1496/15). Anstatt den materiell-rechtlichen Anknüpfungspunkt über § 48 Abs. 2 BBergG direkt in der Vorsorgenorm des § 7 BBodSchG zu suchen, stellte das OVG stattdessen – wiederum über § 48 Abs. 2 BBergG – auf § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG a.F. (§ 7 Abs. 3 KrWG) ab. Weshalb? Das OVG sah sich wegen des in § 7 Satz 4 BBodSchG geregelten Rechtsverordnungsvorbehalts gehindert, die bescheidmäßige Anordnung von Zuordnungswerten nach LAGA M 20 TR Boden (2004) auf die Um-/Durchsetzung der Vorsorgepflicht des § 7 BBodSchG zu stützen. Nach § 7 Satz 4 BBodSchG dürfen Anordnungen zur Vorsorge gegen schädliche Bodenveränderungen nur dann getroffen werden, soweit Anforderungen in einer Rechtsverordnung festgelegt sind. Hieran mangelt es indes für eine ganze Reihe relevanter Schadstoffparameter, die sich nicht in der BBodSchV, sondern ausschließlich in der LAGA M 20 TR Boden (2004) finden. Die LAGA M 20 TR Boden (2004) ist jedoch keine Rechtsverordnung i.S.d. § 7 Satz 4 BBodSchG. Die abfallrechtliche Forderung nach ordnungsgemäßer und schadloser Verwertung in § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG a.F. (§ 7 Abs. 3 KrWG) weist hingegen – im Unterschied zu § 7 Satz 4 BBodSchG – einen Rechtsverordnungsvorbehalt nicht auf.

Heinemann-Anwalt Alexander Ockenfels, der das Land Sachsen-Anhalt vor dem OVG LSA vertreten hat, stellt heraus, dass das OVG in seinen Entscheidungen die stoffbezogenen Anforderungen der LAGA M 20 TR Boden (2004) in einer ausführlichen und systematischen Weise – ohne jedoch weitere Fachgutachten einzuholen – als taugliche materielle Konkretisierung der Schadlosigkeit im Sinne von § 7 Abs. 3 KrWG gewertet habe. In verfahrensrechtlicher Hinsicht habe das Gericht den für den behördlichen Einzelfallvollzug und die prozessrechtliche Berücksichtigung wichtigen Charakter der LAGA M 20 TR Boden (2004) als vorweggenommenes Sachverständigengutachten hervorgehoben. Die Ausführungen des OVG LSA seien in ihrer Klarheit und Ausführlichkeit bemerkenswert – insbesondere vor dem Hintergrund des regelmäßig vorgebrachten Gegenarguments, bei der LAGA-Mitteilung M 20 (1997) handele es sich nach den Feststellungen des BVerwG um eine rein verwaltungsinterne Unterlage ohne jede Verbindlichkeit für Dritte (Unternehmen, Gerichte).

Heinemann-Anwalt Gregor Franßen weist zudem auf den Zusammenhang des Urteils des OVG LSA zu dem aktuellen Verordnungsvorhaben "Mantelverordnung" des BMUB hin. Gemäß dem geplanten § 7 Abs. 1 und § 8 Abs. 1 BBodSchV (Referentenentwurf, Stand: 27.03.2017) soll künftig sowohl auf oder in einer durchwurzelbaren Bodenschicht als auch unterhalb oder außerhalb einer durchwurzelbaren Bodenschicht nur noch Bodenmaterial oder Baggergut auf- oder eingebracht werden dürfen. § 12 Abs. 1 BBodSchV in der aktuell geltenden Fassung regelt diese Beschränkung der zulässigen Materialarten auf Bodenmaterial und Baggergut bislang nur für die durchwurzelbare Bodenschicht. Die vom BMUB geplante Erweiterung dieser Beschränkung der zulässigen Materialarten auch auf den Bereich außer- und unterhalb einer durchwurzelbaren Bodenschicht begegnet somit nach der Entscheidung des OVG LSA Zweifeln. Denn nach Auffassung des OVG LSA dürfen auch folgende Abfallarten verfüllt werden:

  • Abfälle aus Steinmetz- und -sägearbeiten (ASN 01 04 13)
  • Beton (ASN 17 01 01)
  • Ziegel (Mauerziegel) (ASN 17 01 02)
  • Fliesen, Ziegel, Keramik (ASN 17 01 03)
  • Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik (ASN 17 01 07)
  • Mineralien (z.B. Sand, Steine) (ASN 19 12 09)
  • feste Abfälle aus der Sanierung von Böden (ASN 19 13 02)
  • Boden und Steine (ASN 20 02 02).

Nicht alle dieser Materialien sind aber gemäß der Bodenmaterial-Definition in § 2 Nr. 6 BBodSchV (Referentenentwurf, Stand: 27.03.2017) als Bodenmaterial anzusehen. Die Zweifel an der vom BMUB beabsichtigten Verschärfung werden dadurch noch verstärkt, dass das BBodSchG nach Auffassung des OVG LSA nicht zwingend erfordert, die Verfüllmaterialien müssten eine natürliche Bodenfunktionen erfüllen.

"Jedenfalls ist die in Nordrhein-Westfalen mit dem Erlass 'Auf- und Einbringen von Materialien unterhalb oder außerhalb einer durchwurzelbaren Bodenschicht' des NRW-Umweltministeriums (Stand: 01.12.2014, sog. 'Verfüllerlass') eingeführte Vorgabe, es dürfe außer- oder unterhalb einer durchwurzelbaren Bodenschicht 'in der Regel' nur Bodenmaterial in den Boden eingebracht werden, nach den Urteilen des OVG LSA nicht länger haltbar", so die beiden Heinemann-Anwälte Gregor Franßen und Alexander Ockenfels.

Ansprechpartner:

Rechtsanwalt Alexander Ockenfels