Kommunen und Veranstaltungen: Rechtliche Zulässigkeit kommunaler Veranstaltungsverbote

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Zusammenkünfte von Menschen können Störungen für die öffentliche Sicherheit und Ordnung verursachen. Die rechtlichen Voraussetzungen für Veranstaltungsverbote durch Kommunen skizziert dieser Beitrag.

Veranstaltungsverbote in Zeiten von Corona

In Zeiten der Corona-Krise sind Veranstaltungsverbote in aller Munde. Gestützt auf das Infektionsschutzgesetz wurden nahezu alle Veranstaltungen untersagt, auch und gerade solche, die unter normalen Bedingungen problemlos durchgeführt werden könnten. In der Sondersituation einer Pandemie sind solche Veranstaltungsverbote rechtlich zulässig, solange und soweit dies zur Verhinderung der Krankheitsverbreitung erforderlich ist. Bis zum Zeitpunkt des Redaktionsschlusses für diesen Beitrag ist keine gerichtliche Entscheidung bekannt geworden, die – auch mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – ernstliche Zweifel an der rechtlichen Zulässigkeit von Veranstaltungsverboten in Zeiten von Corona geäußert hat. Konkret entschieden wurde dies beispielsweise für ein „Late-Night-Shopping-Event“ und für eine private Geburtstagsfeier mit mehr als 50 Teilnehmern.

Veranstaltungsverbote unabhängig von Corona

Nun ist allerdings zu erwarten, dass nach Überwindung der Corona-Krise wieder normale Zeiten eintreten, in denen Veranstaltungen nicht in rechtmäßiger Weise flächendeckend untersagt werden dürfen. Es stellt sich daher die Frage, auf welcher rechtlichen Grundlage und unter welchen rechtlichen Voraussetzungen Veranstaltungen auch dann verboten werden können. Insoweit ist zunächst zu konstatieren, dass ausdrückliche Rechtsgrundlagen für Veranstaltungsverbote, wie z.B. im Infektionsschutzgesetz, nur selten bestehen.

Versammlungen

Die Versammlungsgesetze z.B. ermächtigen die zuständigen Behörden zum Verbot einer Versammlung unter freiem Himmel, wenn nach den zur Zeit des Erlasses des Verbots erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. Diese Voraussetzungen sind nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts im Lichte des Grundrechts auf Versammlungsfreiheit streng auszulegen. Ein Versammlungsverbot kommt nur als letztes Mittel in Betracht, wenn Auflagen den störungsfreien Verlauf der Versammlung nicht sicherstellen können. Grundsätzlich zulässig wäre ein Versammlungsverbot z.B. dann, wenn durch konkrete Tatsachen belegt ist, dass aus der Versammlung heraus Straftaten begangen werden, die auch nicht durch Ausschluss einzelner Teilnehmer verhindert werden können.

Rechtsverstöße

Versammlungsverbote dürften allerdings nicht die Mehrzahl der Veranstaltungsverbote ausmachen. In vielen Fällen werden Veranstaltungen auf der Grundlage des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts untersagt, weil sie gegen die geltende Rechtsordnung verstoßen. Als Rechtsgrundlage dienen insoweit die Generalklauseln in den Polizei- und Ordnungsgesetzen der Länder. Demnach können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Gefahren für die öffentliche Sicherheit bestehen auch dann, wenn Veranstaltungen gegen allgemeingültiges Recht verstoßen.

Feiertagsschutz

Vor diesem Hintergrund sind in der Vergangenheit vermehrt Veranstaltungsverbote ausgesprochen worden, weil der Schutz von Sonn- und Feiertagen nach den Feiertagsgesetzen der Länder nicht beachtet worden war. Unter besonderem Schutz stehen vor allem die sog. stillen Feiertage (Volkstrauertag, Allerheiligen, Totensonntag und Karfreitag). An diesen Tagen sind der Unterhaltung dienende öffentliche Veranstaltungen, insbesondere Sportveranstaltungen, musikalische Darbietungen in Gaststätten und Tanzveranstaltungen grundsätzlich verboten, wobei für diesen Beitrag die Rechtslage in NRW zugrunde gelegt wird. Die Gerichte haben unter dem Gesichtspunkt des Sonn- und Feiertagsschutzes z.B. folgende Veranstaltungsverbote bestätigt: Halloween-Party an Allerheiligen, islamisches Beschneidungsfest an Karfreitag, Aufführung des Musicals „Starlight Express“ an allen stillen Feiertagen, Aufführung des Theaterstücks „Tod im Rheinland“ an Karfreitag.

Begehung von Straftaten

Neben dem Sonn- und Feiertagsschutz können prinzipiell aber auch alle anderen bei Durchführung einer Veranstaltung mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartenden Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ein Veranstaltungsverbot rechtfertigen. Dies gilt u.a. dann, wenn zu erwarten ist, dass – belegt durch hinreichend konkrete und aktuelle Anhaltspukte – im Rahmen von Musikdarbietungen seitens der Bandmitglieder und/oder Konzertbesucher Straftaten begangen werden. Die Rechtsprechung hat es allerdings unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten für ein Veranstaltungsverbot z.B. nicht ausreichen lassen, dass lediglich einzelne Besucher einer Veranstaltung den Hitlergruß zeigen oder andere Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen verwenden könnten, ohne dass im Einzelfall besondere Gründe vorliegen. Hier gibt es aber durchaus auch anderslautende Rechtsprechung, sodass es im Einzelfall darauf ankommt, mit welcher Wahrscheinlichkeit und in welchem Umfang mit der Begehung von Straftaten zu rechnen ist, und ob andere Schutzvorkehrungen tragfähig sind, um dies zu verhindern.

Erforderlichkeit einer konkreten Gefahr

Erforderlich für ein Veranstaltungsverbot ist immer eine konkrete Gefahr für einen Rechtsbruch bzw. für sonstige Schadereignisse. Die Rechtsprechung hat aus einer erhöhten Wald- und Flächenbrandgefahr infolge einer längeren Trockenperiode aber nicht den ein Veranstaltungsverbot rechtfertigenden Schluss gezogen, größere Veranstaltungen auf freien Außenbereichsflächen brächten generell die konkrete Gefahr eines solchen Brandes mit sich. Das Brandrisiko müsse vielmehr durch entsprechende Schutzvorkehrungen eingedämmt werden. Ein Musikfestival mit bis zu 3.500 Zuschauern durfte demnach stattfinden. Mögliches fahrlässiges Verhalten von Veranstaltungsbesuchern begründe ohne zusätzliche Umstände lediglich eine abstrakte Gefahr.

Verstoß gegen Umweltrecht

Auch der Verstoß gegen umweltrechtliche Bestimmungen kann ein Veranstaltungsverbot rechtfertigen, etwa unzumutbarer Lärm oder natur- und artenschutzrechtliche Regelungen. Im Jahr 2018 ist dies beispielsweise virulent geworden im Rahmen eines geplanten Open-Air-Konzertes von Ed Sheeran auf dem Flughafengelände Essen/Mülheim, dem der Schutz bestimmter Vögel entgegenstand. Das VG Regensburg hat bereits im Jahr 1989 das Verbot einer touristischen Großveranstaltung bestätigt, weil ein Naturschutzgebiet beeinträchtigt wurde.

Ermessen und Verhältnismäßigkeit

Im Einzelfall muss immer sehr genau geprüft werden, ob belegbare tatsächliche Anhaltspunkte für eine hinreichende Gefahrensituation bzw. für einen Rechtsverstoß bestehen. Ferner sind im Rahmen des dann eröffneten Ermessen, auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten, die widerstreitenden Belange unter Berücksichtigung der Interessen des Veranstalters, der vorher anzuhören ist, gegeneinander abzuwägen. Mildere Maßnahmen wie Veranstaltungsbeschränkungen sind zu erwägen.

Genehmigungsbedürftigkeit von Veranstaltungen

Eine andere Frage ist, ob bestimmte Veranstaltungen genehmigt werden müssen, und Veranstaltungsverbote dann quasi dadurch eintreten, dass die erforderliche Genehmigung mangels Vorliegens der entsprechenden Genehmigungsvoraussetzungen nicht erteilt wird. Insbesondere können baurechtliche, umweltrechtliche oder gaststättenrechtliche Genehmigungen erforderlich sein, was im Einzelfall zu prüfen ist und auch vom jeweiligen Landesrecht abhängt. Liegt eine erforderliche Genehmigung nicht vor, kann auch dies wiederum ein Veranstaltungsverbot rechtfertigen.

Behördliche Zuständigkeit

Im Einzelfall zu prüfen ist auch, welche Behörde für ein Veranstaltungsverbot zuständig ist. Dies können – je nach Landesrecht – die Städte und Gemeinden, aber auch die Kreise, für Versammlungsverbote in NRW zudem die Polizei sein.

Fazit

Bei Zweifeln darüber, ob ein Veranstaltungsverbot rechtlich zulässig ist, bietet sich die Einholung rechtlichen Rates an. Denn die rechtswidrige Untersagung einer Veranstaltung kann insbesondere bei kommerziellen Veranstaltungen erhebliche Schadensersatzansprüche gegen die anordnende Kommune verursachen.

Der vorstehende Beitrag ist erschienen in der Ausgabe 5/2020 der Zeitschrift KOMMUNAL.

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Janosch Neumann

Öffentliches Recht und Vergabe, Bauen und Immobilien

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